Immerhin ein Anfang ist schon gemacht: Im zweiten Nachtragshaushaltsplan, den Rot-Grün noch vor der Sommerpause im Landtag verabschieden will, stehen 1,25 Millionen Euro zur Verfügung – für die im Wahlkampf so angepriesene Landeswohnungsgesellschaft und die Landesliegenschaftsgesellschaft. Mit diesen beiden Instrumenten will die Regierung von Ministerpräsident Stephan Weil Schwung in den Bausektor bringen: Neue Wohnungen sollen entstehen, die öffentlichen Gebäude sollen saniert, energetisch aufgerüstet und damit vorbildlich ausgestaltet werden. Bisher fehlte es dazu an Geld, aber das soll sich nun ja ändern.
Doch Vorsicht: Mit den 1,25 Millionen Euro dürften die geplanten beiden Gesellschaften nicht weit kommen. Tatsächlich ist das Geld auch nur für die „Konzeption“ vorgesehen. Es dürfte teilweise in Gutachten fließen, die ausloten, wie diese Gesellschaften konstruiert werden sollen. Denn so vehement diese Forderung von SPD und Grünen im Landtagswahlkampf auch vertreten worden war, so kompliziert ist jetzt ihre Umsetzung, sobald es an die Details geht. Ein wichtiger Umstand, der 2009 vom Bundestag ins Grundgesetz und dann noch einmal 2019 vom Landtag in die Landesverfassung geschrieben wurde, jeweils mit übergroßer Mehrheit, steht einigen Absichten der Landesregierung im Wege – die „Schuldenbremse“. Es geht, kurz gesagt, um das Verbot für das Land, neue Kredite aufzunehmen.
Nur bei einer Konjunkturkrise und bei absoluten Notlagen (wie einer Pandemie) sind Ausnahmen erlaubt. Rot-Grün plant aber, dass der Staat im großen Umfang neue Kredite aufnimmt und damit die nach ihrer Darstellung jahrelang vernachlässigte Infrastruktur aufpoliert. Da das Land selbst an diesem Schritt wegen der Schuldenbremse gehindert ist, sollen landeseigene Gesellschaften aktiv werden – und zwar in einer rechtlichen Konstruktion, die mit den Vorschriften von Grundgesetz und Landesverfassung im Einklang steht. Aber wie soll das gelingen?
Die Überlegung lautet mit Blick auf die Infrastrukturgesellschaft so: Das Land überträgt Teile seines Eigentums an eine landeseigene Liegenschaftsgesellschaft. Alternativ könnte das Land für bestimmte Dienstleistungen, die etwa Landesgebäude betreffen, diese Liegenschaftsgesellschaft beauftragen. Für die Dienste, die die Liegenschaftsgesellschaft dann erfüllt (etwa die Energieversorgung oder die Sanierung), entrichtet das Land eine Erstattung an sie, eine Art Nutzungsentgelt. Mit den Einnahmen aus dem Nutzungsentgelt begleicht die Liegenschaftsgesellschaft im nächsten Schritt die Zins- und Tilgungszahlungen für die Kredite, die sie für ihr Wirken aufnehmen muss.
Hier schließen sich nun kritische Nachfragen an: Wie soll die Liegenschaftsgesellschaft an günstige Kreditkonditionen kommen, wenn sie doch nicht selbst als Land handeln darf – denn das Land selbst darf ja keine Kredite aufnehmen? Muss man dafür vielleicht eine größere Anzahl an Landesgebäuden aus dem Landeshaushalt ausgliedern und dieser Liegenschaftsgesellschaft übertragen? Oder sollte man einfach Teile des Landesetats an die Liegenschaftsgesellschaft auslagern? Beides ist nicht ohne Risiko, da es den Eindruck eines „Umgehungstatbestandes“ verstärken könnte: Die Landesregierung könnte sich angreifbar machen, weil die Absicht hinter dem Plan allzu deutlich erkennbar würde – man sucht nur einen Weg, das in der Verfassung verankerte Neuverschuldungsverbot für das Land auszuhebeln.
Aber wie könnte man dann einen Umgehungstatbestand vermeiden? Wenn beispielsweise die Liegenschaftsgesellschaft nicht eine hundertprozentige Tochter des Landes wäre, sondern ein Bündel aus verschiedenen Eigentümern, womöglich auch privaten Investoren, dann dürfte die Kritik daran womöglich schwieriger werden. Allerdings betonen SPD und Grüne in ihrem Koalitionsvertrag, sie wollten „Investitionsgesellschaften, die sich zu 100 Prozent im öffentlichen Eigentum des Landes befinden“. Diese Absichtserklärung ist feierlich unterschrieben und auf zwei Parteitagen abgesegnet worden – so dürfte es schwer sein, davon wieder abzuweichen. Umgekehrt erschwert das aber auch die Startbedingungen für die rechtliche Umsetzbarkeit des hochgesteckten Zieles von Rot-Grün. Was die Landeswohnungsgesellschaft angeht, peilt das Wirtschaftsministerium immerhin schon eine enge Verknüpfung mit dem Verband der Wohnungswirtschaft (VdW) an, damit könnte ein weiterer Eigentümer geworben werden und die rechtliche Basis wäre vielleicht sicherer.
Schon als die Schuldenbremse 2019 vom Landtag beschlossen wurde, hatte sich das Finanzministerium – damals noch unter Leitung von Minister Reinhold Hilbers (CDU) – mit der Frage beschäftigt, was denn unter einer „Umgehung der Schuldenbremse“ zu verstehen wäre. Die Antwort ist in einer Landtagsdrucksache zum damaligen Gesetzentwurf nachzulesen: Wenn eine rechtlich eigenständige Gesellschaft (etwa die geplante Liegenschaftsgesellschaft) einen Kredit aufnimmt, der „im Ergebnis von vornherein absehbar in vollem Umfang vom Land getragen wird“, wäre das verboten, urteilten die Beamten seinerzeit. Sie erläuterten das noch: Wenn das Land am Ende „voraussetzungslos und in voller Höhe zur Erstattung von Zins- und Tilgungsleistungen verpflichtet wird“, könne man von einem Umgehungstatbestand sprechen. Angenommen, die Fachbeamten des Finanzministeriums würden die Fragestellung heute noch so beantworten wie damals 2019, dann stünden die Architekten der neuen Landesliegenschaftsgesellschaft vor einer juristisch schwierigen Aufgabe.
Es müsste ausgeschlossen sein, dass eine Liegenschaftsgesellschaft die Zins- und Tilgungszahlungen für die von ihr aufgenommenen Kredite allein ableitet aus den regelmäßigen Nutzungsentgelten, die ihr aus dem Landeshaushalt zugewiesen werden. Das könnte man beispielsweise erreichen, indem diese Landesliegenschaftsgesellschaft neben den Überweisungen aus dem Landeshaushalt noch weitere Einnahmen hat. Aber welche könnten das sein? Dazu reicht bei dieser Konstruktion die Phantasie kaum. Vielleicht geht das nur, wenn tatsächlich private Investoren als Dritte in diese Liegenschaftsgesellschaft eingebunden werden. Allgemein gesprochen: Die starke Abhängigkeit der Liegenschaftsgesellschaft vom Land müsste gelockert werden – aber kommt das unter den Bedingungen des Koalitionsvertrages nicht einer Quadratur eines Kreises gleich?
Wieder zeichnet sich mit Blick auf die Landeswohnungsgesellschaft ein rechtlich vertretbarer Weg ab. Diese soll nach den Vorstellungen des Wirtschaftsministeriums nicht nur kommunale Wohnungsgesellschaften unterstützen, sondern auch mit bestehenden Wohnungen und Grundstücken handeln, also Immobilien vermarkten. Wenn das tatsächlich erfolgreich geschieht, könnte die Landeswohnungsgesellschaft mit diesem Handel eigene Einnahmen erzielen und diese Einnahmen für den Schuldendienst nutzen. Das könnte eine Variante sein, den Verdacht eines Umgehungstatbestandes zu zerstreuen.
Denkbar wäre auch, dass die Landesregierung sich gutachterlichen Rat holt und findige Juristen einen Weg für eine viel großzügigere juristische Rechtfertigung der Koalitionspläne vorzeichnen. Auch das jedoch wäre nicht ohne Risiko, denn SPD und Grüne müssten sich darauf einstellen, dass die Opposition im Landtag dann ein Normenkontrollverfahren vor dem Staatsgerichtshof in Bückeburg anstrengt. Dies alles mögen Gründe dafür sein, dass die Landesregierung bisher in dieser Kernfrage ihres Koalitionsvertrages noch nicht vorangekommen ist.
